Nerozdělení veřejné zakázky: legitimní postup, nebo skrytá diskriminace?

Přestože zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v platném znění (dále jen „ZZVZ“), nestanovuje paušální povinnost zadavatele zakázky dělit, z judikatury vyplývá, že za určitých okolností může nerozdělení zakázky představovat bezdůvodné omezení hospodářské soutěže a dokonce naplnit znaky skryté diskriminace. Normativní preference rozdělení veřejné zakázky je z právní úpravy a judikatury zřejmá.

Odborný článek JUDr. Lenky Příkazské a Mgr. Marcely Vaňkové otisklo i e-pravo. 

Rozdělení zakázky jako právo zadavatele

V souladu s ustanovením § 35 ZZVZ je zadavatel oprávněn rozdělit veřejnou zakázku na více částí. Nejedná se sice o zákonnou povinnost, nýbrž o možnost, jejíž využití však musí zadavatel posuzovat s ohledem na povahu, rozsah a charakter plnění konkrétní zakázky.

Přestože je dělení veřejné zakázky podle ZZVZ koncipováno jako fakultativní, nelze totiž přehlédnout judikaturu, která za určitých okolností dovozuje faktickou povinnost zadavatele veřejnou zakázku rozdělit. Podstatou těchto rozhodnutí je závěr, že v případě samostatně soutěžitelných plnění může nerozdělení zakázky představovat skrytou formu diskriminace, pokud zadavatel nevyužije všechny zákonné prostředky k zajištění co nejširší hospodářské soutěže.[1]

Tento výklad odpovídá základním zásadám zadávání veřejných zakázek podle ustanovení § 6 ZZVZ a zároveň navazuje na požadavek ustanovení § 36 odst. 1 ZZVZ, podle něhož je zadavatel povinen nastavit zadávací podmínky tak, aby bezdůvodně neomezoval hospodářskou soutěž. Ačkoliv zákon zadavateli neukládá povinnost veřejnou zakázku rozdělit, vyžaduje, aby zvolený způsob zadání byl přiměřený povaze a charakteru poptávaného plnění. Zadavatel je tak současně povinen využít všechny zákonné možnosti, které má k dispozici, aby se vyvaroval diskriminačního nastavení zadávacích podmínek a bezdůvodného omezování konkurenčního prostředí.[2]

Neexistuje-li mezi jednotlivými plněními nezbytná funkční, technická nebo ekonomická souvislost odůvodňující jejich společné zadání, je zpravidla přiměřenější umožnit jejich samostatné soutěžení. Takový postup podporuje širší účast dodavatelů, posiluje hospodářskou soutěž a současně přispívá k efektivnímu a hospodárnému využívání veřejných prostředků.

Naopak spojení dvou či více na sobě převážně nezávislých plnění odlišné povahy do jediné veřejné zakázky, aniž pro takový postup existují objektivní důvody, může představovat bezdůvodné omezení hospodářské soutěže a takový postup zadavatele může být posouzen jako rozporný se základními zásadami zadávání veřejných zakázek, zejména se zásadou zákazu diskriminace, zásadou rovného zacházení a požadavkem na hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků.

Ačkoli ZZVZ nestanoví obecnou povinnost zadavatele rozdělit veřejnou zakázku na části, z jeho systematiky, účelu i evropského kontextu jednoznačně vyplývá, že právní úprava rozdělování veřejných zakázek na části představuje zákonem preferovaný postup, od něhož by se zadavatel měl odchýlit pouze na základě racionálních, věcně podložených a přezkoumatelných důvodů. Normativní preference rozdělení veřejné zakázky na části je patrná zejména z § 217 odst. 2 písm. m) ZZVZ, který ukládá zadavateli povinnost odůvodnit nerozdělení nadlimitní veřejné zakázky na části. Zákon tak nerozdělení zakázky nepovažuje za hodnotově neutrální variantu, ale za postup, který musí být schopen obstát z hlediska transparentnosti a přezkoumatelnosti, a dokonce jej zatěžuje zvláštní odůvodňovací povinností. Taková povinnost by postrádala smysl, pokud by zákonodárce považoval rozdělení a nerozdělení zakázky za zcela rovnocenné varianty.

Uvedená právní úprava reflektuje čl. 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU, jehož cílem je podpora hospodářské soutěže a usnadnění přístupu malých a středních podniků k veřejným zakázkám. Evropský zákonodárce vychází z premisy, že nadměrně rozsáhlé nebo komplexní zakázky mohou bez objektivního důvodu omezovat okruh potenciálních dodavatelů. Rozdělení zakázky na části proto představuje nástroj k posílení soutěžního prostředí a k naplnění zásady přiměřenosti a zákazu bezdůvodného omezování hospodářské soutěže.

Z tohoto důvodu nelze otázku rozdělení veřejné zakázky na části redukovat pouze na formální oprávnění zadavatele. Zadavatel je povinen již ve fázi přípravy zadávacích podmínek posoudit, zda předmět plnění nepřipouští věcné, geografické, funkční či technologické rozdělení na samostatné části, které by umožnilo širší účast dodavatelů při současném zachování hospodárnosti a efektivity plnění. Teprve dospěje-li k závěru, že rozdělení zakázky není vhodné, může zakázku zadávat jako jeden celek. Takový závěr však musí být podložen konkrétními okolnostmi daného případu a musí obstát z hlediska přezkoumatelnosti a samozřejmě také projít testem přiměřenosti.

Rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže i správních soudů dlouhodobě akcentuje, že zadavatel disponuje při rozhodování o rozdělení zakázky určitou mírou správního uvážení, toto uvážení však není neomezené. Zadavatel musí být schopen doložit, že nerozdělení zakázky vychází z legitimních potřeb souvisejících s předmětem plnění, nikoli pouze z obecného preferování jednoho dodavatele či z administrativního komfortu zadavatele. Odůvodnění musí být konkrétní, logické a přesvědčivé, aby bylo zřejmé, proč v posuzovaném případě převážily důvody pro zadání zakázky jako jednoho celku nad zájmem na rozšíření hospodářské soutěže.

Lze proto uzavřít, že ZZVZ sice nestanoví kategorickou povinnost veřejnou zakázku rozdělit na části, avšak vytváří silnou normativní preferenci takového postupu. Nerozdělení veřejné zakázky je z pohledu zákona považováno za řešení vyžadující zvláštní zdůvodnění, zatímco rozdělení zakázky na části představuje mechanismus podporující soutěžní prostředí a naplňující jeden ze základních cílů zadávacího práva, jímž je co nejširší a nediskriminační hospodářská soutěž o veřejnou zakázku.

Praktické dopady rozhodnutí o rozdělení veřejné zakázky

Posouzení, zda veřejnou zakázku rozdělit na části, by mělo být standardní součástí přípravy téměř každého zadávacího řízení. Zadavatel by měl vedle možných přínosů pro hospodářskou soutěž a širší zapojení malých a středních podniků zohlednit také praktické důsledky takového postupu, zejména z hlediska koordinace plnění, odpovědnosti dodavatelů, časového harmonogramu i celkových nákladů na realizaci veřejné zakázky.

Řádně zdokumentované posouzení vhodnosti rozdělení zakázky může mít zásadní význam nejen z hlediska plnění zákonných povinností, ale také při případném přezkumu postupu zadavatele Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Transparentní a přezkoumatelné odůvodnění rozhodnutí, ať již ve prospěch rozdělení veřejné zakázky, nebo proti němu, představuje důležitý prvek řádné zadávací praxe a může významně přispět k obhajitelnosti postupu zadavatele.

V zadávací praxi se často objevují situace, kdy je veřejná zakázka zadávána jako jeden nedělený celek, ačkoliv její předmět zahrnuje samostatně soutěžitelná plnění. Typickým příkladem je veřejná zakázka na stavební práce, jejíž součástí je rovněž dodávka a montáž gastronomického či jiného technologického zařízení. V takovém případě by měl zadavatel pečlivě posoudit, zda existují objektivní důvody pro společné zadání těchto plnění, nebo zda by jejich rozdělení na samostatné části lépe odpovídalo jejich odlišné povaze, umožnilo účast specializovaných dodavatelů a podpořilo širší hospodářskou soutěž.

Rozdělení veřejné zakázky na samostatnou část zahrnující stavební práce a samostatnou část zahrnující dodávku a montáž gastronomického či jiného technologického zařízení přitom není v zadávací praxi nijak neobvyklé. Naopak se jedná o běžně využívaný postup, který v řadě případů představuje jeden z nástrojů odpovědného veřejného zadávání.

Oddělené soutěžení těchto plnění zpravidla umožňuje účast dodavatelů, kteří by se o komplexní zakázku ucházet nemohli nebo by jejich účast byla ekonomicky či organizačně nepřiměřeně náročná a v konečném důsledku by vedla také k vyšším celkovým nákladům pro zadavatele. Rozdělení zakázky na části obvykle vede k vyššímu počtu podaných nabídek a přináší zadavateli ekonomicky výhodnější podmínky při zachování odpovídající kvality plnění.

Zákaz umělého slučování nesouvisejících plnění

S otázkou dělení veřejných zakázek úzce souvisí také zákaz umělého slučování věcně nesouvisejících plnění do jediné veřejné zakázky. Pokud zadavatel spojí do jednoho zadávacího řízení plnění, která spolu nemají dostatečnou věcnou, funkční nebo technickou souvislost, může tím bezdůvodně omezit okruh potenciálních dodavatelů.

Takový postup zpravidla dopadá zejména na dodavatele, kteří jsou schopni realizovat pouze část uměle sloučeného předmětu plnění. Tito dodavatelé jsou následně nuceni rezignovat na účast v zadávacím řízení, podávat společné nabídky s jinými dodavateli nebo využívat poddodavatele, ačkoliv by za běžných okolností mohli samostatně soutěžit o odpovídající část veřejné zakázky. Výsledkem je deformace hospodářské soutěže a často až úplná eliminace některých dodavatelů z účasti na veřejné zakázce.

Judikatura tento postup označuje jako skrytou diskriminaci. Zadavatel sice formálně nestanoví zadávací podmínku, která by určitou skupinu dodavatelů přímo vylučovala, avšak nastavením předmětu veřejné zakázky vytváří překážku, která některým dodavatelům fakticky znemožňuje nebo podstatně ztěžuje účast v zadávacím řízení.

V takových případech nelze vzájemně nesouvisející plnění považovat za části jedné veřejné zakázky. Takový postup je v rozporu se základními zásadami zadávání veřejných zakázek podle ustanovení § 6 ZZVZ, zejména se zásadou rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti a současně může odporovat ustanovení § 36 odst. 1 ZZVZ.

Kdy rozdělení zakázky není vhodné?

Ačkoliv je rozdělení veřejné zakázky na části obecně považováno za nástroj podporující hospodářskou soutěž a širší zapojení dodavatelů, nelze z toho dovozovat, že se jedná o postup vhodný ve všech případech. Zadavatel je povinen posoudit okolnosti konkrétní veřejné zakázky a zvážit, zda rozdělení zakázky skutečně přispěje k naplnění cílů zadávacího řízení.

Rozdělení zakázky nemusí být vhodné zejména tehdy, pokud by vedlo ke snížení efektivity zadání nebo realizace veřejné zakázky. Důvodem může být například riziko omezení hospodářské soutěže, zvýšení celkových nákladů, vznik technických či organizačních komplikací nebo významné obtíže při koordinaci více dodavatelů.[3] Relevantním hlediskem může být rovněž úzká funkční, technická či časová provázanost jednotlivých plnění, která vyžaduje jejich jednotnou realizaci. V určitých případech tak může být zadání veřejné zakázky jednomu dodavateli objektivně odůvodněno potřebou zajistit řádné, koordinované a včasné splnění veřejné zakázky jako celku.

Hlavní přínosy rozdělení zakázky:

1. Posílení hospodářské soutěže

Rozdělení veřejné zakázky na části zpravidla umožňuje účast širšímu okruhu dodavatelů, zejména malým a středním podnikům, které by nebyly schopny podat nabídku na rozsáhlou zakázku jako celek. Zvýšení počtu soutěžitelů přitom představuje jeden ze základních předpokladů dosažení skutečné soutěže o veřejnou zakázku a následně i hospodárného nakládání s veřejnými prostředky.

Nerozdělená zakázka může naopak vést k tomu, že se o ni ucházejí pouze největší dodavatelé na trhu, čímž dochází k omezení konkurenčního prostředí a potenciálnímu zvýšení nabídkových cen.

2. Efektivnější cenová soutěž

Specializovaní dodavatelé jsou zpravidla schopni nabídnout výhodnější cenu za dílčí plnění, než kdyby jeden generální dodavatel zahrnoval do své nabídky i činnosti, které běžně nevykonává a které by následně stejně zajišťoval prostřednictvím subdodavatelů.

Rozdělení zakázky tak může eliminovat marži generálního koordinátora a umožnit, aby zadavatel soutěžil jednotlivé odborné činnosti přímo mezi specializovanými subjekty.

3. Omezení oligopolního prostředí

U řady oborů existuje pouze několik málo dodavatelů schopných realizovat rozsáhlé komplexní zakázky. Rozdělením zakázky na části lze otevřít trh i menším subjektům a snížit riziko faktického uzavření trhu ve prospěch několika dominantních hráčů. Tento argument bývá obzvláště silný u ICT, stavebnictví, energetiky nebo technických služeb.

4. Přímý smluvní vztah se specialistou

Pokud je plnění rozděleno na části, uzavírá zadavatel smlouvu přímo s dodavatelem, který danou odbornou činnost skutečně vykonává.

To přináší významné výhody zejména ve fázi:

• odstraňování vad,
• reklamačních řízení,
• záručního servisu,
• technické podpory,
• následného rozvoje plnění.

Zadavatel nemusí komunikovat prostřednictvím generálního dodavatele, který pak odpovědnost přenáší na subdodavatele, což může prodlužovat řešení vad a komplikovat vymáhání práv ze záruky, o zvýšených nákladech nemluvě.

5. Vyšší odborná úroveň jednotlivých částí plnění

Specialista v konkrétním oboru bývá schopen poskytnout kvalitnější plnění než dodavatel, který zajišťuje široké spektrum činností. Rozdělení zakázky proto může vést nejen k úsporám nákladů, ale rovněž ke zvýšení odborné úrovně jednotlivých dílčích plnění.

6. Snížení závislosti na jediném dodavateli

Rozdělení zakázky omezuje tzv. vendor lock-in. Pokud je celé plnění soustředěno u jediného dodavatele, může být zadavatel v budoucnu na tomto subjektu významně závislý. Naproti tomu rozdělení zakázky vytváří konkurenční prostředí i pro navazující plnění a zvyšuje vyjednávací pozici zadavatele.

7. Lepší řízení rizik

Při plnění jedním dodavatelem může jeho selhání ohrozit celý projekt.

U rozdělené zakázky je možné:

• nahradit pouze jednoho neúspěšného dodavatele,
• opakovat soutěž pouze na konkrétní část,
• oddělit odpovědnost za jednotlivé segmenty projektu.

Dochází tak k diverzifikaci dodavatelského rizika.

8. Soulad se zásadou přiměřenosti

Požadavky na kvalifikaci se odvíjejí od rozsahu zadávaného plnění. Rozdělení zakázky na části umožňuje stanovit kvalifikační požadavky odpovídající jednotlivým segmentům plnění, což zvyšuje přiměřenost zadávacích podmínek a snižuje riziko nepřípustného omezení soutěže.

9. Soulad s principem best value for money

Přestože rozdělení zakázky zpravidla zvyšuje administrativní náročnost zadávacího řízení a koordinaci více smluvních partnerů, tento negativní dopad může být převážen:

• nižšími pořizovacími náklady,
• vyšší kvalitou plnění,
• efektivnějším řešením reklamací,
• širší hospodářskou soutěží,
• nižším rizikem závislosti na jednom dodavateli.

Právě proto evropská i česká úprava považují rozdělení zakázky na části za nástroj podporující efektivní a hospodárné nakládání s veřejnými prostředky.

Riziko spojených zakázek 

Rozdělení veřejné zakázky na části nepředstavuje pouze prostředek podpory malých a středních podniků, může vést k intenzivnější hospodářské soutěži, získání ekonomicky výhodnějších nabídek od specializovaných dodavatelů, omezení závislosti zadavatele na jediném smluvním partnerovi, efektivnějšímu výkonu práv z vadného plnění a lepšímu řízení projektových rizik. Přestože je s rozdělením zakázky spojena vyšší administrativní a koordinační náročnost, zákonodárce zjevně vychází z předpokladu, že tato negativa jsou mnohdy převážena přínosy spočívajícími v širší hospodářské soutěži a hospodárnějším využití veřejných prostředků. Proto také ZZVZ ukládá zadavateli povinnost odůvodnit nerozdělení nadlimitní veřejné zakázky na části, nikoliv naopak její rozdělení.

Nerozdělení veřejné zakázky na části může být legitimním postupem tehdy, pokud je objektivně odůvodněno povahou a charakterem poptávaného plnění. Zadavatel není povinen veřejnou zakázku rozdělit, nemůže však otázku vhodnosti jejího rozdělení ponechat bez řádného posouzení.  

Pokud zadavatel spojí do jediné veřejné zakázky plnění, která jsou samostatně soutěžitelná, a jejich společné zadání není objektivně odůvodněno, vystavuje se riziku, že jeho postup bude posouzen jako rozporný se ZZVZ, zejména pak v rozporu s ustanovením § 36 odst. 1 ZZVZ ve spojení se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v ustanovení § 6 odst. 2 ZZVZ.

 [1] Srov. Rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 02.03.2010, sp. zn. 62 Af 7/2010

[2] Srov. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 25.03.2026, sp. zn. ÚOHS-S0046/2026/VZ

[3] Viz rozhodnutí ÚOHS ze dne 25.03.2026, sp. zn. ÚOHS-S0046/2026/VZ, dle něhož  zadavatel nemůže své obavy z řešení případných sporů mezi jednotlivými dodavateli upřednostňovat na úkor zásad zakotvených v ustanovení § 6 ZZVZ. Skutečnost, že se zadavatel chce vyhnout smluvním rizikům plynoucím z participace většího počtu dodavatelů, není ospravedlněním pro omezení hospodářské soutěže.

Dále by vás mohlo zajímat:

• Pozor na mimořádně nízkou nabídkovou cenu: NSS dává zadavatelům jasná vodítka
• Požadavek na příslib bankovní záruky může být diskriminační, rozhodl ÚOHS
• Pozdní uplatnění smluvní pokuty jako podstatná změna závazku